¿Cómo se creó el IPM Chile?

El Índice de Pobreza Multidimensional de Chile (IPM-CL) fue producto de un diálogo amplio que reunió a personas con distintos perfiles profesionales y tendencias políticas. ¿Qué instancias se establecieron para elaborar el IPM-CL? El siguiente artículo entrega algunas claves de este proceso.

Chile comenzó a discutir la idea de incorporar un Índice de Pobreza Multidimensional a su medición oficial de la pobreza en el año 2009, a finales del primer gobierno de Michelle Bachelet. En 2012 se desencadenó una crisis sobre la validez de los datos de pobreza que gatilló la necesidad de revisar la medición. El entonces presidente, Sebastián Piñera, convocó a un conjunto de expertos de distintas organizaciones y tendencias políticas a participar en la llamada “Comisión Asesora Presidencial de Expertos para la Actualización de la Línea de la Pobreza y la Pobreza Extrema” con el fin de “asesorar al Presidente de la República en la revisión de todos los aspectos relacionados con la medición de la pobreza y de la pobreza extrema, así como plantear propuestas al respecto.”

 

Comisión para la medición de la pobreza

La Comisión fue creada en diciembre de 2012 y estuvo compuesta por nueve personas que pertenecían a la academia, organizaciones no gubernamentales, organismos multilaterales y gobierno, todas dedicadas a la lucha contra la pobreza o expertos en la materia. Esta instancia conversó con un amplio grupo de personas de distintas organizaciones de la sociedad civil, Congreso, ministerios de la República, universidades, organismos y especialistas internacionales.

El presidente de esta Comisión fue Rodrigo Jordán, vicepresidente de la Fundación para la Superación de la Pobreza, institución encargada de generar conocimiento y propuestas para la superación de la pobreza y la exclusión social. Esta fundación había trabajado en la idea de crear Umbrales Sociales para Chile a partir de una mirada multidimensional de la pobreza. Esta perspectiva permitió que la discusión al interior de la Comisión se abriera hacia otros temas distintos al ingreso.

Después de 13 meses de trabajo, la Comisión hizo dos propuestas. La primera fue sugerir una actualización de la medición de la pobreza monetaria, puesto que la existente había sido construida en 1987 y no había sufrido modificaciones desde esa época, y por lo tanto, no reflejaba los actuales patrones de consumo de las familias.

La segunda propuesta fue que se incorporara una nueva medida de pobreza multidimensional a las estadísticas oficiales de Chile, basada en la metodología Alkire-Foster, identificando las dimensiones que ésta debía incluir.

La Comisión propuso 14 indicadores para medir carencias en 5 dimensiones: educación, salud, empleo y seguridad social, vivienda, y entorno y redes. Además, recomendó dar igual ponderación a cada una de las dimensiones, y definió como carentes a aquellos hogares que presentaban un 33% o más de privaciones.

Este informe fue entregado al Presidente Piñera a fines de su mandato (enero, 2014), por lo que su implementación, a cargo del Ministerio de Desarrollo Social, se comenzó a hacer efectiva bajo el segundo mandato de la Presidenta Michelle Bachelet.

El Ministerio tomó las recomendaciones de la Comisión y adoptó en general la propuesta de la nueva medición de pobreza monetaria. En cuanto a la medición multidimensional, se convocó a una Mesa Técnica Interinstitucional (MTI) conformada por el Ministerio de Desarrollo Social y el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), con la asesoría de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). El Ministerio también contó con la asesoría técnica de Oxford Poverty and Human Development Initiative (OPHI).

Este grupo de expertos hizo el análisis de los indicadores sugeridos y ajustó ligeramente la propuesta inicial. Por ejemplo, se pospuso el uso de algunos indicadores porque los datos disponibles tenían algunos problemas técnicos. En diciembre del año 2014, se realizó un seminario para dar a conocer la metodología del Índice de Pobreza Multidimensional de Chile (IPM-CL), el cual estaba compuesto por cuatro dimensiones: educación, salud, trabajo y seguridad social, y vivienda, cada una de ellas con tres indicadores. A través de este IPM se consideraba pobre multidimensional a una persona con carencias en por lo menos tres indicadores o el equivalente a ser pobre en una dimensión.

Además, se indicó que la dimensión entorno y redes sería incorporada en la próxima medición porque los datos de la Encuesta Casen en estos temas no eran adecuados. El Gobierno se comprometió entonces a presentar la medida reformulada en el corto plazo, respondiendo a la demanda que hiciera la sociedad civil a través de la Comisión.

 

La reformulación del IPM para incorporar una nueva dimensión

Para analizar en profundidad cómo medir la dimensión de “entorno y redes” propuesta por la Comisión Presidencial, en abril de 2015, el Ministerio de Desarrollo Social constituyó el Comité Asesor Ministerial Entorno y Redes compuesto por siete representantes de la sociedad civil y la academia especializados en estos temas. Este comité trabajó durante tres meses tomando como base el informe entregado por la Comisión para la medición de la pobreza. El informe final fue presentado en agosto de 2016.

El Comité analizó los problemas que tenían los indicadores disponibles de entorno y redes e hizo una propuesta de 9 preguntas nuevas. El Ministerio comenzó a trabajar sobre esta base para incorporarlas en el IPM-CL, tomando también en consideración los aportes de varias instituciones públicas y las recomendaciones del Panel de Expertos Casen 2015.

Al final del trabajo, el Ministerio de Desarrollo Social modificó el IPM-CL original para dar cabida a estos nuevos indicadores. El nuevo IPM resultante incluye cinco dimensiones: educación, salud, trabajo y seguridad social, vivienda y entorno, y redes y cohesión social. Cada dimensión está compuesta de tres indicadores, con un total de 15.

Al presentar el nuevo índice con las cinco dimensiones, el Gobierno también mostró las cifras de la primera versión del IPM-CL, es decir, sin la incorporación de la quinta dimensión ni la variable entorno, para hacer más transparentes las cifras y permitir el empalme de la serie de datos. La nueva versión del IPM-CL fue bien recibida por el público en general puesto que se incluyeron todos los aspectos solicitados por la Comisión.

 

Consenso para medir la pobreza

El proceso de creación del IPM-CL fue una experiencia muy rica en cuanto a la institucionalidad y la amplia participación de la sociedad civil. Las diferentes instancias que se crearon fueron de carácter no gubernamental e independientes, con personas de distintas tendencias políticas y perfiles profesionales. En el proceso participaron académicos, políticos y miembros de la sociedad civil que trabajaban en terreno en zonas vulnerables. Esta forma de trabajo creó un consenso de la sociedad en torno a la medición de la pobreza y sus dimensiones. Esto fue evidente tanto en la Comisión Presidencial como en la Comisión Ministerial encargada de proponer la reformulación del índice.

Todos estos temas vuelven el caso chileno de sumo interés para otros países. No solo indican un camino participativo interesante para el diseño de un IPM, sino que demuestran que este tipo de índices pueden ser modificados sin grandes contratiempos, siempre y cuando se haga con transparencia para no generar suspicacias.

 

Foto: Phil Whitehouse.