IPM para definir presupuestos nacionales en Costa Rica

El Índice de Pobreza Multidimensional en Costa Rica se creó en 2015, bajo una alianza entre el sector público y el privado junto con OPHI para complementar la medición de la pobreza por ingresos. Dos años después, el IPM-CR ha comenzado a ser utilizado como el principal criterio para definir el presupuesto de las instituciones públicas del sector social.

El Índice de Pobreza Multidimensional de Costa Rica (IPM-CR) fue el resultado de un trabajo conjunto entre el Gobierno de Costa Rica, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), la Asociación Horizonte Positivo y Oxford Poverty and Human Development Initiative (OPHI). Esta alianza público-privada se encargó de identificar las cinco dimensiones y los 19 indicadores que componen el índice, los cuales se definieron tomando en consideración la información disponible en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEC, que tiene una periodicidad anual y es comparable desde 2010. La metodología utilizada fue la Alkire-Foster.

Una de las particularidades del IPM-CR es el uso de indicadores que no habían sido tomados en cuenta en las mediciones de otros países, tales como el uso de internet y el incumplimiento del salario mínimo o de otros derechos laborales. En Costa Rica se define como multidimensionalmente pobre a los hogares con 20% de privaciones. En 2016, el 20.5% de los hogares fueron identificados como pobres por el IPM-CR.

 

IPM para una mejor gestión institucional

Desde el año 1987 hasta el 2016 la inversión pública en el sector social en Costa Rica aumentó considerablemente: en educación se multiplicó 7,2 veces, en salud 4,7 veces y aumentó casi cinco veces la inversión en el combate a la pobreza. Sin embargo, la pobreza (medida en términos monetarios) no se redujo de manera proporcional. Tampoco se desarrollaron mecanismos de evaluación y coordinación de los programas destinados a reducirla. Muchos de los beneficios sociales eran entregados sin estar sujetos a un criterio técnico, evidencia empírica y sin saber cuáles eran las necesidades de la población. En consecuencia, los esfuerzos enfocados en mitigar la pobreza no estaban teniendo los frutos esperados.

Por otro lado, a fines del 2014, el Gobierno de Costa Rica presentó el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 (PND), bajo el liderazgo de la Vicepresidencia de la República, para coordinar el trabajo de las instituciones públicas y sus programas sociales en las distintas regiones con el objetivo de impulsar acciones para reducir la pobreza.

En este contexto, el Gobierno de Costa Rica creó una Comisión con representación del Equipo Asesor del Consejo Presidencial Social, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan), Ministerio de Hacienda, Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf) y la Asociación Horizonte Positivo, con el objetivo de incorporar el IPM-CR como una variable oficial de medición, de información para asignación de recursos, de seguimiento y evaluación de los programas sociales.

Esta Comisión utilizó el IPM-CR para identificar cuáles eran las tendencias de cada una de las dimensiones e indicadores, tanto a nivel nacional como regional. Además, contrastó esa evolución de las carencias con lo que se estaba haciendo a nivel gubernamental a través de los programas sociales. El resultado fue iluminador: existían grandes oportunidades de mejora en la asignación de recursos para lograr que las mayores inversiones llegaran a las zonas en las cuales eran más requeridas.

La Comisión presentó la propuesta para la utilización del IPM-CR en la focalización eficiente de los recursos a un Consejo de Gobierno llevado a cabo en marzo de 2016, donde participaron los ministros de varias instituciones y el Presidente de la República. En este Consejo se llegó al siguiente acuerdo: “Instar a los jerarcas y funcionarios de los ministerios e instituciones del sector social para que utilicen el Índice de Pobreza Multidimensional [IPM-CR] como herramienta oficial de diagnóstico y monitoreo de los programas sociales, así como de criterio para la asignación de recursos en las distintas regiones del país y en los programas que mayor impacto tengan en la reducción del índice” (Acuerdo en Consejo de Gobierno N* 092-16).

Luego, en mayo de 2016, se aprobó una Directriz Presidencial (N* 045) donde se indica que se tiene que utilizar el IPM-CR en la planificación presupuestaria para un conjunto de instituciones: “Los jerarcas y funcionarios de los ministerios e instituciones del sector social utilizarán el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM-CR], como una herramienta oficial de medición, de información para asignación de recursos, de seguimiento y evaluación de los programas sociales.”

Tras publicarse la directriz, se llevó a cabo un Plan Piloto con siete instituciones claves donde se incorporó el IPM-CR en el presupuesto correspondiente al año 2017. El piloto consideró la meta para cada institución según el PND, indicando quiénes eran los nuevos beneficiarios asignados a través del IPM-CR para el 2017 y la cantidad de beneficiarios totales. Tomando en cuenta este escenario inicial, se realizaron talleres para explicar a las instituciones cómo enfocar esos recursos utilizando los datos del índice. Después de una serie de reuniones y orientaciones, se obtuvieron los datos finales. Algunas instituciones plantearon que parte de los recursos ya habían sido asignados para los antiguos beneficiarios, pero se comprometieron a usar los datos del IPM-CR en la asignación de los nuevos beneficiarios.

Cada una de las instituciones calculó cuál podía ser la meta final de beneficiarios. Por ejemplo, el PND consigó la entrega de recursos para el Fondo Nacional de Becas (Fonabe) correspondientes a 95.000 becas. Fonabe indicó que 10.429 nuevos beneficarios podrían ser focalizados utilizando el índice (ver figura 2). Esto incide directamente en la dimensión educación del IPM-CR, específicamente en el indicador de no asistencia a la educación regular.

Para el año 2018 se amplió la cantidad de programas: 18 en total correspondientes a 14 instituciones. Considerando estos programas se estableció un escenario inicial y se llevaron a cabo los talleres donde se describió el IPM-CR, cómo se utiliza, cuáles son los datos y cómo cada institución puede enfocar los recursos utilizando el índice.

Usando esta información se hicieron simulaciones por cada indicador y región del país para saber cómo afectaría a la pobreza la asignación de los recursos a través del IPM-CR en esos 18 programas. En Costa Rica la pobreza actualmente es del 20.5% (2016). Si se distribuyen los recursos de la manera propuesta, la pobreza podría reducirse en 1.8 o 2.1 puntos porcentuales.

Tablero de Gerencia Social

Por otro lado, en el Ministerio de Hacienda querían desarrollar una herramienta que permitiera justificar, con base en evidencia empírica, la inversión pública ante los ojos de los contribuyentes.

Para eso, se propuso establecer un Tablero de Gerencia Social, es decir, un sistema de semáforo que indica en verde las situaciones que van por buen camino, en amarillo donde hay que estar atentos y en rojo, aquellas donde existen problemas. Importa especialmente identificar estas últimas para introducir medidas correctivas en tiempo real, que sean pertinentes para asegurar que la gestión de los programas se cumpla correctamente. No está pensada como una herramienta inquisitiva, más bien, su objetivo es que les permita a las personas tener acceso a un mayor nivel de bienestar a través del uso correcto de los recursos.

Este tablero permitirá ver no solo si los recursos se están ejecutando correctamente sino también establecerá la cantidad de beneficiarios que se logrará involucrar a través de los programas.

¿Cómo logró la incorporación del IPM-CR en las políticas públicas?

Una variable fundamental fue el trabajo conjunto en distintos niveles. Por un lado, las altas autoridades y los mandos medios han tenido un gran liderazgo, coordinando el trabajo de instituciones dentro del Estado como el Ministerio de Hacienda y Planificación, y también en el ámbito externo, con la academia y el sector privado.

Este trabajo ha tenido una buena recepción por parte de las instituciones que se han interesado en aplicar el IPM-CR. El trabajo de información y capacitación de los mandos medios ha sido fundamental para que esta medición sea incorporada realmente en el trabajo cotidiano de las instituciones.

El desafío futuro es la incorporación del IPM-CR en todos los presupuestos para que se utilice de forma definitiva y permanente.