María Emma Santos: “Reinstalamos en el debate mundial la pregunta sobre cómo debía medirse la pobreza a escala global”

María Emma Santos es coautora, junto con Sabina Alkire, del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) global publicado por OPHI y el PNUD desde 2010. Santos es investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet), basada en el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (IIES) Departamento de Economía, Universidad del Sur (UNS), Argentina, e investigadora asociada de OPHI en la Universidad de Oxford

E l IPM global ha sido uno de los hitos de la contribución de OPHI al debate sobre la medición de la pobreza en el mundo. ¿Nos podría contar cómo surge este índice?

El IPM global se gestó entre 2009 y 2010. Se acercaba el año 2010, y se cumplían 20 años de la publicación del primer Informe sobre Desarrollo Humano. Jeni Klugman, directora en ese momento de la Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), quería que esa edición aniversario fuera realmente especial – que no solo reconociera la enorme labor y avance que el Informe sobre Desarrollo Humano había desempeñado desde 1990, sino también que planteara los nuevos desafíos a 20 años del primer informe en lo que respecta al desarrollo de las naciones y la agenda internacional. Creo que en el fondo quería que se convirtiera en un informe de referencia.

Klugman estaba en estrecho contacto con Sabina Alkire, directora de OPHI. Alkire realizó muchas sugerencias para el informe, para que ofreciera nuevas y mejores formas de medición tanto en lo que respecta al desarrollo humano en general como a la medición de pobreza. OPHI contaba con la metodología propuesta por Alkire y James Foster (AF), y entonces Sabina quiso implementarla “a gran escala”. Quiso que desarrolláramos un índice de pobreza multidimensional que, utilizando la metodología AF, le diera el contenido necesario en términos de indicadores para monitorear el progreso en la reducción de la pobreza multidimensional en los países en desarrollo.

El desafío no era menor: construir y estimar un índice de pobreza multidimensional que fuera internacionalmente comparable en más de 100 países. Y así comenzamos a trabajar en ello. Fue un proceso de mucho trabajo e intercambio estrecho con el PNUD, muchas mesas y rondas de debate con expertos. Teníamos la orientación normativa del enfoque de capacidades; teníamos la orientación de la agenda de desarrollo internacional que marcaban los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), pero también teníamos la – siempre presente- limitación de las fuentes de datos. Había que hacer elecciones de todo tipo: incluimos ingresos o privilegiamos incluir nutrición. Eso, en otras palabras, se traduce en: utilizamos las encuestas Living Standards Measurement Study (LSMS) o las Demographic and Health Surveys (DHS) y Multiple Indicator Cluster Survey (MICS), y como esas, muchas otras preguntas. ¿Podemos incluir empoderamiento? ¿Qué umbrales debemos usar? ¿Qué pesos? Fue un proceso fascinante y agotador a la vez.

Sabina tenía mucha claridad de hacia dónde se dirigía con esto. Y creo que logramos el cometido. Reinstalamos en el debate mundial la pregunta sobre cómo debía medirse la pobreza a escala global. Reactivamos el debate para bien, porque siempre es bueno volver a cuestionarse qué queremos medir y cómo debemos medirlo.

¿Cuáles cree que son las mayores virtudes de este índice, y cuáles sus limitaciones?

Creo que la mayor virtud es su definición: medir la pobreza aguda en forma directa. Mide privaciones simultáneas, privaciones que hacen al núcleo duro de la pobreza. El hogar que es pobre por IPM es indudablemente pobre, nadie puede negarlo: como mínimo tiene privaciones en todos los indicadores que hacen al estándar de vida fundamentalmente vinculado a lo habitacional (piso de tierra, falta de acceso a fuentes de agua mejorada, falta de saneamiento mejorado, falta de acceso a electricidad, uso de combustibles sólidos para cocinar y no dispone de un mínimo de bienes durables), o bien se trata de un hogar que ha tenido mortalidad infantil y tiene niños o mujeres desnutridas, o bien es un hogar totalmente carente en lo educativo, o alguna combinación de estos. Estos hogares están en pobreza aguda. Deben estar al tope de la lista de prioridades.

Además de esta identificación directa (y no indirecta, como en el caso de pobreza por ingresos), el IPM permite saber qué privaciones experimentan los pobres, y eso es tremendamente útil desde el punto de vista de política. Es una guía muy importante, una información que aclara. Con esto no le resto importancia a la pobreza monetaria. El ingreso importa, a todos nos gusta disponer de un mínimo de ingreso porque da cierto poder de elección. Pero también queremos una vivienda digna, un mínimo de educación y salud, y muchas veces, el acceso a un mínimo nivel de ingreso no garantiza esos funcionamientos por muchos motivos. Desde el punto de vista de quienes tienen la tarea de reducir la pobreza, saber que las carencias fundamentales de los pobres vienen por el lado de la vivienda, o por la dimensión educación, o por la dimensión de la salud, o por todas al mismo tiempo o alguna combinación de ellas, es una información sumamente valiosa, que orienta la política.

Creo que el IPM tiene dos limitaciones. Por un lado, el IPM mide intensidad (cuántas privaciones simultáneas experimentan los pobres) pero, dada la naturaleza de los indicadores, no nos permite a priori decir mucho sobre la profundidad de cada privación. Esto es más un problema del tipo de variables que del IPM en sí. Sabemos que es peor tener que ir a buscar agua al grifo de la esquina que abrir la canilla en casa, pero cuánto peor es, es difícil de decir. De todos modos hay maneras, y de hecho OPHI las utiliza, de contar esta historia también. Se pueden usar diferentes umbrales, y así identificar a los indigentes, algo en lo que ha trabajado Sabina con Suman Seth.

La otra limitación es que, aún siendo multidimensional, el IPM no puede dar cuenta de todo lo que importa. Esto se debe en parte a los datos disponibles: hay muchos indicadores relevantes para los cuales no hay información internacionalmente comparable. Sin embargo, creo que tampoco sería operativo. Un índice de 20 indicadores terminaría restando fuerza al IPM. El IPM monitorea la pobreza aguda. Si queremos evaluar pobreza con estándares más exigentes, entonces podemos utilizar los IPM nacionales o un IPM regional, como el que hemos construido con colegas de la Cepal para América Latina.

El IPM acaba de cumplir 7 años ¿Cómo ve su futuro como medida de comparabilidad internacional de pobreza?

Le veo mucho futuro. La Agenda 2030 es sumamente demandante. Es maravilloso que exista, es un “norte” magnífico, pero monitorearla no va a ser fácil porque son muchos objetivos, metas y por ende muchos indicadores, en algunos casos, más demandantes que los de los ODM. El IPM resume mucha información en un número y a la vez permite “desplegarla” luego en sus indicadores. Además, el IPM es “de corte transversal” a muchos ODS, no solo al primero, y en ese sentido es un indicador multipropósito. Creo que a 7 años de su primera edición, el IPM se ha convertido en un indicador de referencia que es un complemento ideal para las medidas de pobreza monetaria internacional.

 

Publicado en: Edición especial de Dimensiones – Junio 2018