Gonzalo Hernández Licona: “En México, la política social se ha volcado a la medición multidimensional”

Creado en 2006, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) se ha transformado en el principal referente para la medición de la pobreza multidimensional y la evaluación de las políticas sociales de México. Revista Dimensiones conversó con su Secretario Ejecutivo, Gonzalo Hernández Licona.[1]

¿Por qué decidieron medir multidimensionalmente la pobreza en México?

Todo empieza por querer medir la pobreza a secas. Hasta antes del año 2000 México no tenía ninguna medición oficial de pobreza. Entonces empezó una medición por ingresos en el año 2002 que la hizo el propio gobierno directamente con la Secretaría (Ministerio) de Desarrollo Social. Ahí empieza la aventura mexicana de medir pobreza, pero solamente por ingresos. Después de unos dos o tres años de publicar información sobre pobreza con esta metodología, resultó que la pobreza, de hecho, bajaba.

Lo que sucedió fue políticamente interesante porque la oposición en el Congreso vio con dudas una medición que salía del propio gobierno y que además decía que la pobreza venía bajando.

En México, y muchos países de América Latina, sospechar de lo que el gobierno hace es una cosa común. Por esa razón, en el año 2005 el Congreso decide hacer dos cosas. Una instancia que midiera la pobreza de manera autónoma para evitar la sospecha en lo que el gobierno quería que se dijera. Y dos, que esa instancia siguiera la propia Ley de Desarrollo Social que fue, por cierto, aprobada por unanimidad por todos los partidos políticos y en la que se pide, además, que la medición de pobreza sea multidimensional. Entonces fue el Congreso mexicano quien decidió que la medición de pobreza se hiciera de manera autónoma, independiente y de manera multidimensional.

La multidimensionalidad se debe al tratar de compaginar una medición de pobreza de Estado, no de un gobierno, con la Constitución y la Ley de Desarrollo Social. Ambas establecen el acceso a los derechos sociales como el hilo conductor de la política pública del Estado mexicano. En la Constitución se marca la importancia de los derechos sociales, entonces el Congreso decide que la medición de pobreza también contenga el acceso a los derechos sociales, donde se preserve el ingreso pero se consideren otras seis dimensiones, porque la Constitución así lo mandata. La medición no la decidió un académico o un gobierno. La decidió el Congreso mexicano.

 

 

¿Cómo fue el proceso de selección de la metodología?

En cuanto el Coneval se conforma finalmente en el año 2006, creamos una ruta de trabajo que incluía invitar y tener diálogo con personas nacionales e internacionales que trabajan en el tema.

Para crear la metodología final, es decir, indicadores, variables, umbrales, nos pusimos una ruta crítica de 3 años. Esta ruta tenía dos pilares. Por una parte, la parte técnica, por eso invitamos a expertos nacionales e internacionales a que aportaran ideas técnicas de cómo mezclar las variables. Por otra parte, los actores políticos, gubernamentales y del Congreso.

Partimos de la base que si queríamos un indicador de pobreza que fuera usado por los actores políticos, no podíamos solamente encargarlo a un grupo técnico que entregara una fórmula y luego decirle al político “usa esa metodología”. En Coneval decimos: Construir un sistema de medición y de evaluación es un reto político con elementos técnicos y no al revés. Porque si se toma sólo la parte técnica, que tiene que estar, pero no se toma en cuenta a los actores, esa metodología puede ser perfecta pero nadie la va a usar. Hay que dialogar mucho.

En este proceso de tres años, hablamos con investigadores, organizaciones internacionales, gente del Banco Mundial, de las Naciones Unidas, con James Foster, Sabina Alkire, David Gordon, Chakravarty. Fue un diálogo bien extenso que le dio un servicio enorme al mundo. De alguna manera, fue ese intercambio y esa conversación por varios meses con James Foster y Sabina Alkire, que facilitó la adopción por parte del PNUD de un indicador específico sobre pobreza con esta metodología de OPHI. A México nos convino el diálogo con OPHI, quienes nos ayudaron a conformar nuestra metodología y además, ha servido para darle un impulso a la medición multidimensional en todo el mundo a partir de los esfuerzos específicos de OPHI y luego con la Red de Pobreza Multidimensional: fue win win situation (todos ganamos).

¿Cómo eligieron los indicadores?

Como las seis dimensiones estaban dadas por la Ley, Coneval combinó esas dimensiones e identificó como medirlas. Se incluyó el punto de vista que ya se había decidido políticamente en otros espacios. Por ejemplo, rezago educativo o la carencia en acceso a la educación, ¿dónde pones el umbral? ¿Alfabetismo, primaria, secundaria, universitaria, doctorado? Hace años, el Congreso decidió que la educación obligatoria y mínima es hasta secundaria. Entonces seguimos ese criterio. Para las dimensiones donde el Congreso Nacional ya había decidido los umbrales, utilizamos esos umbrales. Lo cual nos facilitó el trabajo técnico y le dimos al Congreso la deferencia que tenía al haber elegido los umbrales. Y cuando no había decisión del Congreso, lo conversamos con las instancias expertas nacionales pertinentes. Nos demoramos tres años en determinar la metodología por este conjunto de conversaciones con los expertos y con el gobierno.

¿Cómo evalúan las políticas sociales de manera independiente?

En el año 2001, el Congreso decidió por primera vez en la historia de México que hubiera una evaluación anual de todos los programas de subsidios del Gobierno federal. Aquí otra vez la desconfianza fue un factor fundamental. Desde 1997 el Congreso tiene un color político diferente al de la Presidencia, son partidos diferentes. El Congreso del año 2000 veía que por primera vez iba a haber elecciones competitivas y con la posibilidad de que un partido diferente al que había estado por décadas en la presidencia podría ganar. Lo que quería la oposición era evitar que el Gobierno usara los programas sociales con fines políticos. Entonces puso varios candados, entre ellos, la exigencia de que hubiera una evaluación externa a los programas sociales federales. Se comienzan a hacer evaluaciones externas a partir del 2001 y lo que pasó es que nadie sabía bien como hacer una evaluación buena o técnicamente adecuada. Además, cada programa contrataba su propio evaluador externo, entonces este evaluador decía que el programa era una maravilla. El mismo Congreso que crea Coneval llega a la conclusión que los programas no podían hacer las evaluaciones. Entonces, se estimó que Coneval no sólo mirara la pobreza sino también evaluara los programas.

Lo interesante es que el origen del Coneval es la desconfianza en las instituciones y, por lo tanto, había que crear una instancia que generara confianza.

Actualmente, las cifras de Coneval son muy utilizadas. Hemos logrado que no haya duda de la transparencia de la cifra. No tiene que ver con simpatías políticas. Esto se debe a dos razones: la primera, la información es pública. Cualquier persona con una computadora puede replicar las cifras de pobreza que Coneval publica. La segunda razón es la independencia política. Se publican las cifras sin considerar el color político del gobierno, ya sea federal, estatal o municipal.

Con las evaluaciones pasa lo mismo. Hay un balance donde decimos lo que va bien e identificamos lo que va mal.

¿Cómo usa el Estado mexicano los datos de Coneval?

El Coneval ha entablado un diálogo fructífero y permanente con gobernadores de los Estados y ministros federales, independientemente de su color partidista, para comprender en primer lugar la medición de pobreza y en segundo lugar la forma cómo poder bajar la pobreza de acuerdo con esa medición del Coneval. En la práctica, se ha transformado en la guía de la política social del Gobierno. El Plan Nacional de Desarrollo publicado en 2013 tiene 14 indicadores, dos de ellos son de Coneval, de la pobreza multidimensional.

Como la pobreza ha subido del 2012 al 2014, el Gobierno se ha volcado a reducir los índices de pobreza tal como los mide el Coneval. Lo que está pasando es que ligamos dos cosas que siempre tienen que estar relacionadas desde la academia o desde la técnica: un instrumento de medición con el incentivo político de los políticos. A ningún gobernador le gusta que la pobreza suba porque políticamente se ve mal, los medios los pueden criticar severamente. Los gobiernos saben que no pueden reducir la pobreza cambiando la medición, como pasaba antes con varias cifras públicas, y la única forma de bajarla es con política pública eficiente. La política social se ha volcado a este indicador.

¿Qué recomendaciones le daría a otros países que estén en el proceso de diseño o implementación de una medición multidimensional?

Se abre una enorme oportunidad con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Una de las metas es bajar la pobreza en todas las dimensiones de acuerdo a los estándares nacionales. Con estas nuevas metas, cada país va a estar obligado a generar sus propias formas de medir la pobreza en varias dimensiones. Eso es un plus en vez de un problema. Es cierto, si cada uno crea su propia metodología no vamos a poder hacer comparaciones internacionales, pero abrimos una oportunidad enorme de que los países puedan innovar y que todos podamos aprender de cómo cada país define la pobreza. Podemos aprender por qué la pobreza tiene un concepto, y por qué la dimensión tal es tan importante en este país y no en otro. Los países deberían tomar este nuevo mandato con optimismo, seriedad e innovación.

Por otro lado, es un error dejarle exclusivamente a los técnicos el proceso de creación de la medición de pobreza. Es fundamental tomar en cuenta la idiosincrasia y la historia de los países para crear un indicador con un sentido técnico interesante pero que surja del propio país.

 

 

[1] Entrevista realizada el 19 de mayo de 2016.