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Coneval: Institucionalidad de la medición multidimensional de la pobreza en México
Por Diego Zavaleta y Carolina Moreno
A principios del 2000, México inició un proceso de institucionalización de la política de desarrollo social y de elaboración de una medida oficial de pobreza, el cual desembocó en la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y el establecimiento de la primera medida oficial de pobreza multidimensional en el mundo. Durante sus primeros años de trabajo, el Coneval trabajó en la definición metodológica de la nueva medida oficial de pobreza multidimensional y en la obtención de los datos que hicieran posible esta medición. Hoy en día, el Coneval genera estimaciones de la pobreza multidimensional de manera oficial con datos representativos a nivel estatal cada 2 años y cada 5 a nivel municipal. Además, desde su creación ha publicado 1,500 evaluaciones de programas y políticas sociales basadas en la medición multidimensional y cuatro informes sobre la política de desarrollo social. Las mediciones y evaluaciones del Coneval impactan también el trabajo de las entidades subnacionales.
Un organismo para la transparencia
Hasta el año 2002, México no contaba con una medida oficial de pobreza. Hasta ese entonces, existían diversas estimaciones realizadas por diferentes entidades públicas y académicas y cada gobierno presentaba sus cifras basadas en sus propios cálculos. La evaluación de la política social era, asimismo, realizada por las instituciones encargadas de implementar las políticas. Como parte de un proceso de ordenamiento y buscando mayor credibilidad en las cifras de pobreza, el Gobierno Federal comenzó en el año 2001 un proceso de consultas con expertos nacionales e internacionales con el fin de establecer criterios uniformes para la medición de pobreza. Recogiendo las recomendaciones de este proceso de consulta, el gobierno federal publicó en el año 2002 -por primera vez- cifras oficiales de pobreza monetaria.[1]
Sin embargo, por diversos motivos, estos resultados fueron recibidos con desconfianza por los partidos de la oposición representados en el Congreso – entre 2000 y 2002 se estimaba una reducción de la pobreza en un periodo de contracción económica, el país vivía un proceso de fortalecimiento democrático que demandaba mayor transparencia en la función pública, etcétera. Esto coincidió con otros factores relevantes. Por una parte, el gobierno insistía en impulsar un sistema más ordenado e institucionalizado para el diseño e instrumentación de las políticas sociales. Por otro lado, diferentes partidos políticos en el Congreso comenzaron a movilizarse para establecer una ley que definiera una política de Estado en materia de desarrollo social, ya que existía un vacío importante entre una serie de derechos establecidos de manera muy vanguardista en la Constitución de 1917 y las normas que regulaban las políticas públicas para hacer valer esos derechos. Además, se comenzó a discutir la necesidad de separar las funciones de gestor y evaluador de las políticas sociales que hasta entonces se concentraban en el Gobierno Federal.
Todo esto confluyó para que en el año 2004 el Congreso de México adoptara, con el consenso unánime de todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS). Esta ley estableció varios aspectos fundamentales para la política social actual en México, entre ellos la definición de la Política Nacional de Desarrollo Social y del Sistema Nacional de Desarrollo Social, los cuales establecieron una institucionalidad y ordenaron la política social – por ejemplo, hoy en día la utilización de las mediciones oficiales de pobreza es obligatoria para todos los programas de desarrollo social cuyo objetivo es la reducción de la pobreza. Ligado a esto, se estableció un órgano evaluador autónomo, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval), al cual se le dio la responsabilidad de estimar la pobreza y evaluar la política social. Además, se estableció el acceso a los derechos sociales como el hilo conductor de la política pública del Estado mexicano. Finalmente, se promovió la necesidad de que la pobreza se midiera de forma multidimensional[2], que esta medición fuera periódica (cada dos años para proveer información a nivel estatal y cada cinco años para información a nivel municipal) para poder hacer un monitoreo sistemático sobre la evolución de la pobreza en todas sus dimensiones, y que fuera representativa de las diferentes entidades sub-nacionales (32 entidades federativas – 31 estados y la Ciudad de México – y 2457 municipalidades).
En un plazo de diez años, México transitó de tener medidas no oficiales de pobreza realizadas por el mismo actor encargado de llevar adelante las políticas sociales, a ser el primer país del mundo en tener una medida oficial de pobreza multidimensional y con un ente autónomo encargado de su medición y de la evaluación de la política social.
El Coneval fue creado como un organismo público, descentralizado y con autonomía técnica y de gestión. Su objetivo es brindar información a los formuladores de políticas y a la ciudadanía sobre la situación de la política social, la medición multidimensional de la pobreza y la evaluación de las políticas, las estrategias, los programas y las acciones de desarrollo social. Un aspecto fundamental para garantizar la independencia del quehacer del Coneval (y de esta forma generar confianza y credibilidad en la ciudadanía) fue la creación de un Órgano de Gobierno, el Comité Directivo del Coneval, compuesto por seis investigadores académicos de carrera que deben ser elegidos democráticamente por la Federación, los estados de la República, representantes de las autoridades municipales y por el Congreso de la Unión a través de una convocatoria pública abierta. Estos investigadores deben ser o haber sido miembros del Sistema Nacional de Investigadores, deben tener una amplia experiencia en el tema y colaborar en instituciones de educación superior o investigación inscritas en el padrón de excelencia del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología mexicano. Esto es crucial porque garantiza la idoneidad de los directivos así como también su independencia académica y financiera ya que sus sueldos académicos siguen siendo cubiertos por las universidades a las que están adscritos.
También integran el Comité Directivo un representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el titular de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), quien lo preside. Son ocho los integrantes del Comité, pero de ellos, tan solo dos son funcionarios públicos, mientras que los integrantes académicos constituyen mayoría calificada en su composición.
El Coneval comenzó su funcionamiento en el año 2006 y en materia de medición de pobreza durante sus tres primeros años se abocó a dar respuestas a los mandatos de la LGDS a través de dos grandes líneas de investigación. La primera se abocó a definir el marco teórico y metodológico de la medición multidimensional de la pobreza, mientras que la segunda se orientó a la generación de la información necesaria para realizarla.
El proceso de generación de una medida oficial de pobreza multidimensional
La definición de la medida multidimensional de pobreza de México fue producto de un proceso de investigación y consulta con especialistas nacionales e internacionales en materia de medición de pobreza (Gráfica 1), así como también con actores políticos, instituciones del Estado y organismos internacionales.[1] Inmediatamente después de la instalación del Coneval en 2006, se inició una serie de estudios y seminarios con especialistas nacionales e internacionales para conocer las propuestas más avanzadas en medición de pobreza multidimensional. Posteriormente, el Coneval solicitó a un grupo de cinco expertos nacionales e internacionales la elaboración de propuestas metodológicas específicas que respondieran a los lineamientos establecidos en la LGDS. Estas cinco propuestas fueron encomendadas a Julio Boltvinik, Satya Chakravarty, James Foster, David Gordon, Rubén Hernández y Humberto Soto, expertos conocidos por haber desarrollado diferentes propuestas metodológicas de medición multidimensional.[2]
Estas propuestas fueron presentadas en dos talleres de trabajo y un seminario internacional en el año 2007 y enriquecidas con los comentarios de una amplia gama de especialistas en medición de la pobreza, provenientes de instituciones públicas mexicanas, universidades y organismos internacionales, así como organizaciones de la sociedad civil. Este trabajo de consulta permitió identificar los retos metodológicos y sentar la base para la creación de la medida multidimensional mexicana.
Una vez concluida esta fase de consulta, el Coneval continuó los trabajos internos conducentes a desarrollar una propuesta metodológica propia que cumpliera con los objetivos definidos en la LGDS. Esta metodología fue ampliamente discutida y consensuada en el seno del Coneval y presentada en dos seminarios con investigadores nacionales e internacionales. La propuesta contenía importantes innovaciones en comparación a los otros enfoques preponderantes en medición multidimensional. Entre ellos, definir la condición de pobreza con base en la intersección de las carencias en el espacio del bienestar económico (definido por el ingreso de los hogares) y el de las carencias en los derechos sociales (definidos por los derechos sociales establecidos en la LGDS)[3], y un tratamiento en la medición del ingreso que incorporó importantes avances metodológicos en esta esfera.
La metodología resultante de este proceso fue oficializada a mediados del 2010 al ser publicada en el Diario Oficial de la Federación, convirtiendo a México en el primer país del mundo en contar con una medición oficial de la pobreza multidimensional. También se estableció que ésta no debía ser modificada en un período de tiempo de mínimo diez años para poder garantizar la continuidad de la medición, propiciar su institucionalización y generar credibilidad por parte de la ciudadanía y los tomadores de decisión. El intenso proceso de consulta e investigación adoptado resultó crucial para el cumplimiento de los objetivos del Coneval ya que garantizó la solidez técnica de la medida y la credibilidad. Al mismo tiempo, la participación de una amplia gama de actores políticos y del Estado mexicano ayudó para que la metodología fuera considerada y paulatinamente usada por el Estado mexicano.[4]
Datos de alta representatividad territorial, periódicos y públicos
Al mismo tiempo que se trabajaba en la definición metodológica de la medida, el Coneval comenzó el diseño del instrumento que permitiera recopilar la información establecida en la LGDS. Para este fin, este instrumento debía brindar información adecuada sobre las diferentes dimensiones de la pobreza citadas con anterioridad, y debía cumplir con la periodicidad y representatividad territorial establecida. Para este fin, el Coneval trabajó durante dos años de manera estrecha junto con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) en la elaboración del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (MCS-ENIGH). Esta colaboración incluyó un trabajo intenso para la definición de cada uno de los indicadores a ser usados para informar la medición multidimensional – incluyendo la incorporación de aspectos novedosos para el tratamiento del ingreso -, así como en el diseño, prueba y consolidación del módulo. Este módulo fue implementado por primera vez el año 2008, teniendo que ampliarse la muestra en comparación a la ronda anterior de la encuesta de 20,000 a 64,000 hogares para cumplir los requisitos de representatividad para cada entidad federativa.
Adicionalmente, un aspecto relevante para incrementar la credibilidad de la medición de pobreza fue la decisión de establecer un mecanismo transparente de estimación de los resultados de pobreza multidimensional. Para esto, Coneval tomó varias decisiones oportunas. Por un lado, utilizó los datos del Módulo de Condiciones Socioeconómicas producidos por un ente independiente (INEGI) y que están disponibles al público en la página web de esta institución. Por otro lado, hizo pública, y de libre acceso a través de su página web, la fórmula de cálculo que diseñó para la medición multidimensional.
Además, está fórmula está disponible en diferentes paquetes estadísticos para facilitar su uso por parte de los usuarios. De esta forma, cualquier investigador puede corroborar fácilmente las cifras entregadas por Coneval y garantizar la transparencia de la información que se reporta.
Consolidación del Coneval
Una vez concluida la etapa inicial de definiciones metodológicas y obtención de datos, el Coneval se volcó a continuar fortaleciendo el trabajo de evaluación de las políticas y programas de desarrollo social, y a la medición y análisis de la pobreza desde una perspectiva multidimensional. En cuanto a la evaluación, el Coneval se dedica al seguimiento de manera independiente de los resultados de los programas, identificando problemas y proponiendo acciones concretas para mejorar los procesos. También define los lineamientos de evaluación que deben observar las entidades responsables de los programas sociales.
Hasta la fecha, el Coneval ha publicado más de 1,500 evaluaciones sobre programas y políticas sociales, y cuatro informes sobre la política de desarrollo social. A su vez, las mediciones de pobreza del Coneval han sido utilizadas en las políticas públicas desde el año 2012 en múltiples formas: ayudando a establecer metas, objetivos y estrategias en el marco de la Política Nacional de Desarrollo Social, guiando la Estrategia Nacional de Inclusión, informando el proceso presupuestario, ayudando a la identificación de beneficiarios de la Cruzada Nacional contra el Hambre, y como base de fórmula del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS). Además, el Coneval realiza cursos y asesorías sobre sus temas a otros organismos del Estado y de la sociedad civil, y establece convenios de colaboración con entidades federativas y otros organismos nacionales e internacionales.
Descentralización de la información de pobreza multidimensional
El mandato dado al Coneval por el Congreso de la Unión de México referido a obtener cifras con una distribución territorial, resultó en un logro extraordinario ya que permitió tener por primera vez mapas claros de la situación de la pobreza por entidades subnacionales a través de una medición oficial estimada por un organismo independiente. Sin embargo, esta decisión tuvo un efecto adicional muy relevante: el surgimiento de una demanda para el uso de información de pobreza multidimensional por parte de los gobernadores de los estados del país.
Las estimaciones periódicas realizadas por el Coneval mostraron no solo la situación de la pobreza en cada estado, también expusieron el comportamiento de las tasas de pobreza a nivel estatal a través del tiempo.[5] Esto tuvo un efecto concreto para los gobernadores: además de visibilizar la situación de su estado en comparación con los demás, se comenzó a exhibir el resultado de sus propios programas sociales en la disminución de la pobreza. Dado esto, algunos gobernadores comenzaron a prestar atención a los resultados del Coneval, a solicitar clarificaciones sobre la situación, y a pedir asesoría por parte del Coneval sobre cómo dirigir la política social para lograr mejores resultados de superación de la pobreza en las mediciones bienales. Algunos estados comenzaron incluso a capacitar equipos de trabajo para hacer sus propios análisis de pobreza multidimensional y evaluaciones de sus políticas.
Hoy en día, el Coneval brinda asesoría y capacitación a los estados tanto en temas de pobreza como en evaluación en función a demandas específicas.[6] Este trabajo ha comenzado a tener diferentes resultados: según el Coneval, los gobernadores no solo hablan de “pobreza” sino de las “causas” de la pobreza; además, la medición multidimensional ha ayudado a ordenar la oferta de políticas sociales al focalizarse en los temas priorizados por el índice en vez de una oferta que antes resultaba desordenada. Incluso, han comenzado a aparecer análisis de pobreza multidimensional en los Planes Estatales de Desarrollo.[7]
El trabajo a nivel municipal (2457) utilizando las mediciones multidimensionales de pobreza ha sido un poco más lento pero muestra resultados importantes. Por ejemplo, uno de los fondos de financiamiento más importantes de los municipios y entidades federativas, el FAIS se asigna a partir de la medición de pobreza del Coneval.[8] En los últimos años este fondo ha sido modificado para además de asignar recursos de acuerdo a la participación de los municipios a la contribución de las carencias sociales de la población en situación de pobreza extrema, se asignen porcentajes específicos por logros en la reducción de la pobreza, lo que contribuye de manera importante a generar incentivos para el uso de la medida y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población y el ejercicio de sus derechos sociales.
Conclusión
La creación del Coneval y la aplicación de la medida de pobreza multidimensional de México han tenido importantes logros. Para empezar, se logró establecer y consolidar una institucionalidad sólida para la medición de la pobreza y la evaluación de las políticas de desarrollo social. En un plazo de diez años, México transitó de tener medidas no oficiales de pobreza realizadas por el mismo actor encargado de llevar adelante las políticas sociales, a ser el primer país del mundo en tener una medida oficial de pobreza multidimensional y con un ente autónomo encargado de su medición y de la evaluación de la política social. La creación de la medida, además, fue producto de un proceso de consulta muy rico entre expertos nacionales e internacionales, así como de un debate amplio con las instituciones y organismos nacionales encargados de la política social. Todo esto, junto con la transparencia y replicabilidad de la información, ayudó a comenzar a resolver el problema de credibilidad en torno a las cifras de pobreza y al mejoramiento de la política social en el ámbito federal, estatal y municipal.
Gráficas
Gráfica 1: Cronología de la construcción de la metodología de pobreza multidimensional
Fuente: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2016). “¿Cómo se logró construir la medición de pobreza del CONEVAL? Pag. 5.
Lecturas sugeridas
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2010), Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México. México, DF: CONEVAL.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2016). “¿Cómo se logró construir la medición de pobreza del CONEVAL?
Mora, Minor (coord.) (2010), Medición multidimensional de la pobreza en México, México, El Colegio de México/CONEVAL.
