Construcción de escenarios meta para el IPM: de medición multidimensional a política pública multisectorial en Colombia

Colombia anunció el lanzamiento de su Índice de Pobreza Multidimensional (IPM-CO) el año 2011. Este lanzamiento vino acompañado de importantes innovaciones institucionales y de generación de políticas públicas informadas por este índice. Una innovación crucial fue la creación de un Tablero de Control tipo semáforo para apoyar el trabajo de una Mesa de Pobreza, dirigida por el Presidente de la República.

Este tablero de control contenía las metas de reducción de la pobreza multidimensional, así como las metas para cada uno de los componentes del IPMCO para cuatro años (correspondiente al periodo presidencial en Colombia), todas ellas enmarcadas dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Para definir estas metas, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) realizó un innovador ejercicio de simulaciones de escenarios de política para estimar una meta de los logros en cada indicador del IPM-CO, así como la meta global de pobreza multidimensional.

El diseño del IPM-CO coincidió con el periodo de elecciones y cambio de gobierno en Colombia en el año 2010. El presidente entrante, Juan Manuel Santos, instruyó a sus colaboradores dos tareas: i) que el PND de su gobierno debía tener un énfasis importante y explícito en la reducción de la pobreza y desigualdad, y ii) el diseño de herramientas de gestión de buen gobierno que le ayudaran a hacer seguimiento para obtener resultados concretos. Para estos fines, en primer lugar se le pidió al DNP – encargado en Colombia de las estimaciones de pobreza y de diseñar el IPM nacional – que propusiera los indicadores que servirían como las metas trazadoras de la estrategia de reducción de la pobreza.

En segundo lugar, se le pidió al equipo de asesores de la presidencia que diseñara una Mesa de Pobreza para el seguimiento a la estrategia de reducción de la pobreza, la cual sería dirigida por el presidente y donde participarían todos los ministros y directores de departamentos administrativos relacionados con las tareas de reducción de la pobreza (otras dos mesas de la misma naturaleza fueron la mesa de empleo y la mesa de defensa y seguridad).

El equipo del DNP decidió llevar a cabo lo que denominaron simulaciones y construcción de escenarios de política pública para el IPM-CO. En concreto, lo que se realizó fue un ejercicio de construcción de escenarios contrafactuales a partir de los microdatos de la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) con base en la simulación de diferentes cargas de inversión en sectores sociales, reglas de focalización y acceso a bienes y servicios sociales conforme a la oferta de política pública. En otras palabras, se estimaron escenarios contrafactuales de pobreza multidimensional con los microdatos transformados para los cuatro años del gobierno. Al haberse trabajado sobre los microdatos de la encuesta, el ejercicio permitió obtener escenarios por dimensión, indicador y meta global del IPM-CO.

Para esto, se siguieron varios pasos. El primero fue revisar las prioridades de gasto público (funcionamiento e inversión) del PND. Este marco fiscal permitió fijar un monto aproximado de gasto en la inversión social para el gobierno entrante. Una vez definidos los montos de gasto e inversión anual, el DNP se reunió con cada ministerio e institución estatal del sector social para realizar un plan de inversiones para el cuatrienio y establecer metas específicas. Estas metas fueron después plasmadas en el PND como metas sectoriales. Es importante aclarar que todas estas metas contaban con asignación presupuestaria anualizada, y eran territorializables, dado que varias de ellas respondían a las definiciones de la distribución regional del gasto establecidas por la ley. Este paso, que es un proceso de rutina del gobierno nacional para la elaboración del PND cada cuatro años, sirvió como marco para el ejercicio de construcción de escenarios con base en el IPM-CO.

El equipo encargado del IPM-CO aprovechó estas discusiones para identificar todos aquellos compromisos específicos de inversión o gasto dentro de cada ministerio o institución que iban a impactar directamente en los indicadores del IPM-CO (por ejemplo, la construcción de viviendas de interés social para la población en condición de pobreza extrema).

Con esta información, se procedió a simular estas inversiones sobre la ECV. Para esto, se tomaron las diferentes metas establecidas (por ejemplo, la construcción de 70,000 viviendas de interés social para personas en situación de pobreza extrema), y se introdujeron estos efectos en la ECV simulando las reglas de focalización de cada programa (dónde y para qué tipo de familia construiría el Ministerio de Vivienda una vivienda de estas características dadas las reglas oficiales de focalización que sigue).

Para la simulación se identificaron los subgrupos poblacionales dados los criterios oficiales de focalización de hogares y geográficos, y se aleatorizó al interior de los grupos priorizados en caso de que los cupos fueran menores a la población potencial beneficiaria de los subgrupos identificados.

Se identificaron los efectos de cada meta en los indicadores del IPM (por ejemplo, impacta el indicador de pisos adecuados y el de muros externos adecuados), y se construyeron escenarios contrafactuales con hogares que dejarían de tener privaciones en esos indicadores de ser realizada la inversión. El ejercicio tomó los mismos supuestos macroeconómicos del PND, que también se fijan rutinariamente cada cuatro años.

Finalmente, se calculó el IPM para esos escenarios con el fin de establecer cómo cambiaría el resultado general año tras año, y cómo se reduciría el número de personas con carencias en cada uno de estos indicadores en caso de cumplirse las metas sectoriales del DNP.

Estas simulaciones permitieron entregar escenarios de meta robustos a la presidencia de la República. Por un lado, se añadían al PND metas trazadoras de reducción de la tasa de pobreza multidimensional (de 34.7% a 22.5% en cuatro años) que integraban el ejercicio sectorial rutinario de la tradición en el diseño de planes de desarrollo cuatrienales en Colombia. Por otro lado, permitieron alimentar el Tablero de Control.

Como puede observarse en la Figura 1, el Tablero de Control pudo ser alimentado con los resultados del ejercicio de construcción de escenarios meta del IPMCO para cada indicador que lo compone. Así, por ejemplo, se tenía la línea base del indicador Bajo logro educativo para el año 2008 (58.8%), las metas anuales, y la meta para el cuatrienio (52.8%). Cuando transcurría un año, el dato real se contrastaba con la meta y se definía un estado de avance (rojo si tenía 0%-10% de avance, amarillo si el avance era de 10%-25% y verde si era mayor a 25%.) Así, se puede observar que el año 2011 se estimó 54.3% para dicho indicador, y el dato real fue de 54.6%. Esto permitía al Presidente y a los ministros visualizar muy fácilmente los indicadores y, por ende, los sectores donde había problemas, e idear una solución para no incumplir los objetivos generales.

 

El equipo del DNP diseñó, además, una forma de hacer una aproximación al avance en los indicadores específicos del IPM durante el año, basándose en registros administrativos.

En general, las estimaciones de estos ejercicios coincidieron razonablemente con los resultados observados. En algunos casos, se observaron rezagos, pero estos estuvieron explicados por problemas de gestión (lo cual muestra la virtud de estas estimaciones como herramienta de orientación de política pública). Sin embargo, otros sectores fueron más rápidos en el cumplimiento de sus metas, lo cual generó cierta compensación. Por lo tanto, el pronóstico no se cumplió al detalle, sector a sector, pero el agregado final terminó siendo muy cercano.

Este punto es crucial para entender el potencial del IPM como herramienta de monitoreo de las políticas públicas: si bien es cierto que a un escenario meta le corresponde una ruta crítica por indicador, existen múltiples formas de alcanzar el escenario meta. Es decir, un número del IPM puede conseguirse con múltiples combinaciones de avance en los indicadores. Rezagos en uno de los indicadores por imprevistos o problemas de gestión, pueden ser compensados por mejoras en otros indicadores por encima de las esperadas de tal forma que el tablero puede alertar sobre rezagos en indicadores específicos, pero al mismo tiempo muestra alternativas para seguir avanzando al ritmo deseado en la meta trazadora.

Es importante recalcar que este ejercicio tradujo metas sectoriales (financiadas e inscritas en un plan de inversión) en simulaciones de cómo cambiaría el IPMCO si ellas se cumplieran. Sin embargo, este ejercicio podría seguir el camino opuesto: definir las metas de reducción de la pobreza multidimensional (y la reducción de las privaciones por indicador) que se quieren lograr y estimar su costo utilizando el mismo ejercicio sobre los microdatos. De esta forma, por ejemplo, un país podría tener un estimado del costo de cumplir un número específico de los ODS, o de prioridades nacionales dados unos supuestos razonables en el entorno macroeconómicco y en la situación demográfica y socioeconómica.

El ejercicio de construcción de escenarios meta resultó ser un ordenador muy importante de la política social y permitió que los sectores entendieran la relevancia de coordinar esfuerzos, así como lo interrelacionado de sus respectivos trabajos en términos de la reducción de la pobreza. También le dio al presidente una herramienta ejecutiva para monitorear el trabajo en la reducción de la pobreza. El IPM-CO contribuyó a convertir un concepto multidimensional de la pobreza en política pública multisectorial.

 

Lea la edición No 5 de Revista Dimensiones aquí (PDF).