”Hoy en día no concebimos políticas públicas en vivienda que no consideren el entorno”

Chile oficializó un Índice de Pobreza Multidimensional en el año 2015. Un año y medio después, este índice fue modificado para sumar el entorno a la dimensión de Vivienda, y una quinta dimensión innovadora: redes y cohesión social. Revista Dimensiones conversó con Heidi Berner, Subsecretaria de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social de Chile, sobre estas incorporaciones y la manera en que el Estado está utilizando el IPM en el diseño e implementación de las políticas públicas.

Chile es el único país de los que han llevado adelante un proceso de creación de una medida oficial de pobreza donde se ha lanzado una medida y al poco tiempo ésta ha sido reformulada. ¿Nos podría contar sobre esta situación?

La medida de pobreza multidimensional tuvo como insumo clave un informe elaborado por la Comisión para la Medición de la Pobreza. Esta comisión, nombrada por el ex Presidente Piñera [2010-2014], fue muy amplia porque incorporó a académicos de distintos sectores, políticos y miembros de la sociedad civil que trabajan en temas de pobreza. Este informe sugirió actualizar la medición de la pobreza por ingreso a los patrones de consumo actuales, e incorporar una medición de la pobreza multidimensional.

La Comisión recomendó trabajar con las dimensiones tradicionales de pobreza multidimensional: salud, educación, trabajo y seguridad social, y vivienda. Adicionalmente, sugirió la incorporación de la dimensión de entorno y redes. Cuando asumimos como gobierno [gobierno actual de la Presidenta Michelle Bachelet, 2014-2018], tomamos como base este informe y empezamos a trabajar con otros actores adicionales: Cepal, OPHI y un panel Casen [grupo de expertos independientes encargados de la revisión de la principal encuesta de hogares denominada “Casen”], que en ese momento estaba apoyando un proceso de levantamiento de la encuesta. De todos estos análisis se llegó a la conclusión de que las preguntas incluidas en la encuesta Casen 2013, encuesta sobre la cual medimos la pobreza multidimensional, respecto de los temas de entorno y redes no eran lo suficientemente sólidas para incluirlas en ese momento en la medición.

Es importante señalar que la voluntad de incluir entorno y redes en la medición de la pobreza multidimensional estuvo presente desde el inicio, pero no estaban siendo bien capturados en la encuesta de hogares. Por esa razón, cuando lanzamos la metodología de medición en diciembre de 2015, con la presencia de Sabina Alkire y James Foster, nos comprometimos a incorporar entorno y redes en la próxima medición a partir de la encuesta Casen 2015. Primero, analizando con un Comité de Expertos la correcta incorporación de las preguntas en la encuesta Casen 2015, y luego en la medición de la pobreza multidimensional a partir de esta base de datos. Si bien es cierto, pareciera que la cambiamos muy rápido, siempre estuvo identificado que esto era un tema importante, pero no teníamos los datos necesarios para incorporarlo.

Existe la idea de que este tipo de cambios pueden generar ciertos conflictos o pueden ser muy caóticos ¿Ustedes tuvieron resistencia de algún lado para llevar adelante estos cambios?

Este proceso fue diferente porque había una demanda desde la sociedad civil, la academia y desde las políticas públicas. Hoy en día, por ejemplo, no concebimos políticas públicas en vivienda que no consideren el entorno donde se sitúan esos barrios, incluyendo acceso a transporte público, centros de salud y establecimientos educacionales. Desde ese punto de vista no hubo resistencia. En términos políticos, para nosotros hubiese sido más delicado no haber incorporado este tema dado que ya estaba en la agenda, y es consistente con las políticas públicas que como Gobierno estamos impulsando.

¿Cómo utiliza Chile el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) para las políticas públicas?

Se utiliza de distintas formas. En el caso de la vivienda, por ejemplo, el IPM está completamente alineado con el trabajo que realiza el Ministerio de Vivienda. Por un lado, el Ministerio de Vivienda tiene políticas que buscan disminuir el deficit cuantitativo de viviendas, es decir, personas que requieren una vivienda entre otras cosas porque viven en un nivel de hacinamiento importante. Para el Ministerio de Vivienda, el hacinamiento tiene una ponderación clave al momento de seleccionar los beneficiarios de subsidios habitacionales, de ahí que el hacinamiento esté incorporado en el Índice de Pobreza Multidimensional.

Por otro lado, ese Ministerio de Vivienda implementa políticas que buscan disminuir el déficit cualitativo, es decir, atender el perfeccionamiento de las viviendas que se encuentran en mal estado, donde las personas pueden acceder a los programas para realizar reparaciones en su vivienda. Estos temas también están reflejados en el IPM. Por el lado de la construcción de nuevos conjuntos habitacionales, el Ministerio de Vivienda entrega los parámetros que debe cumplir un barrio a la hora de ser construido. Entre esos parámetros está la distancia que deben tener de un centro de educación, de salud y acceso a transporte público. Ésta también es la forma en que se incorporan las variables en el indicador de entorno en la pobreza multidimensional.

En el caso de educación, utilizamos el IPM como guía para identificar, a través del Registro Social de Hogares, a los hogares que tienen carencias, especialmente respecto de niños que no asisten al sistema escolar. Lo que hemos hecho es crear un Registro Social de Hogares consistente con la pobreza multidimensional. Si generas registros puedes saber exactamente donde están las familias y los niños que tienen los problemas que estás capturando a través del Índice de Pobreza Multidimensional. Esto no podría hacerse si ese sistema de registro se basara sólo en temas de ingreso, donde difícilmente vas a saber realmente qué hogares son los que sufren los problemas de la pobreza multidimensional. Eso es lo que hemos hecho con el Registro Social de Hogares. Estos dos instrumentos han sido elaborados desde una lógica común.

Para dar un ejemplo, en la Región Metropolitana, tenemos datos administrativos de matrícula escolar. Actualmente, estamos en la búsqueda de aquellos niños que no asisten al sistema escolar, es decir, un 2,3% de acuerdo al IPM, lo que puede parecer poco, pero estamos hablando de más de 25.000 niños que no asisten al sistema escolar en Santiago. Este es un número relevante para nosotros y por lo tanto estamos diseñando políticas que permitan, a partir del Registro Social de Hogares, encontrar a esos niños identificados a través del IPM para que efectivamente generemos programas de acompañamiento que les permita reinsertarse en el sistema escolar.

 Los temas de entorno y redes incluidos en la modificación del índice son altamente llamativos y muy innovadores. ¿Nos podría explicar en qué consisten?

El primer cambio que hicimos al índice fue que en la dimensión de “vivienda” se incorporó el entorno, por lo que pasó a llamarse “vivienda y entorno”. Esto porque los indicadores de vivienda que existen originalmente en la medida de la pobreza multidimensional tienen que ver con la vivienda desde el punto de vista interno de su estado y hacinamiento. Pero el entorno lo concebimos con una mirada integral, es decir, desde el lugar donde están situadas las viviendas.

Hoy día en Chile cuando pensamos en la vivienda, además de resolver los problemas de acceso a agua potable, alcantarillado, estado de la vivienda y hacinamiento, tenemos que pensar en qué le ocurre al hogar si una persona al salir de su vivienda tiene que demorarse más de una hora para llegar a un centro de salud o para que el niño llegue a la escuela. Es por eso que consideramos relevante incorporar un indicador que mostrara la relación de la vivienda con su entorno. Ese entorno lo concebimos respecto a acceso a servicios básicos más allá del agua potable y el alcantarillado, más bien apuntamos hacia la educación, la salud y el acceso a transporte público.

En el caso de redes y cohesión social, creíamos que tenía que ser una dimensión distinta a las otras cuatro. Como país hemos aprendido que tenemos que pasar de una democracia representativa a una democracia participativa. En esa lógica es importante analizar si los hogares tienen acceso a redes de apoyo a la hora de enfrentar un problema. Esas redes de apoyo las estamos midiendo de distintas formas. La primera es con las preguntas: «usted conoce a alguien fuera de su hogar que lo pueda apoyar en caso de» y mencionamos un conjunto de problemáticas. Entonces la siguiente pregunta es «usted participa en una organización comunitaria, en un club deportivo». La tercera es si participa en una organización gremial si trabaja, etcétera. Entonces si me dicen tres veces que no, estamos hablando de un hogar que tiene baja conexión con el sistema que habita. Es un déficit de cohesión social que nos parece muy relevante enfrentar con políticas integrales para la superación de la pobreza y la desigualdad.

Otro tema que nos pareció muy importante a la hora de medir redes y cohesión social es la discriminación. En el último tiempo, en Chile se han realizado varias investigaciones que muestran como uno de los temas que más levantan las personas en situación de pobreza es el de haberse sentido discriminado. Eso también lo quisimos medir, pero más allá de los ingresos. La discriminación puede ser porque soy mujer, adulto mayor, niño, inmigrante o por la orientación sexual, entre otros.

Otro tema emergente en las políticas públicas en Chile es el nivel de violencia con el cual nos relacionamos y en particular, el establecer si las personas viven en lugares donde se enfrentan de manera sistemática a balaceras y tráfico de drogas. Nuestra política de seguridad pública está atendiendo estos problemas y por tanto, esta dimensión les entrega un indicador que contará con una medición sistemática de este fenómeno.